|
|
||||||||||||||||
|
|
Kapitel 2 Konventions- og direktivforpligtelser i forbindelse med udpegning af beskyttede marine områderThomas Torp Andersen og Thomas Bruun Jessen København, april 2003 Med nærværende rapport tilsigtes at skabe et overblik over hvilke forpligtelser til at udpege særligt beskyttede marine områder, der påhviler EU medlemsstater i medfør af fuglebeskyttelsesdirektivet og habitatdirektivet samt kontraherende stater ifølge Ramsarkonventionen, Helsinki-konventionen (HELCOM) og OSPAR-konventionen (OSPAR). Sigtet er, så præcist som det er muligt, at fastlægge hvilke krav de forskellige regimer stiller. Det undersøges derfor, om der overhovedet består en reel pligt til at udpege særligt beskyttede marine områder. Endvidere undersøges hvilke krav regimerne opstiller til dokumentation for områdernes status, dvs. det undersøges, om der består en pligt til kortlægning af såvel nye som allerede udpegede områder. Hvor det er muligt beskrives de konkrete tiltag, der kræves. De beskyttelsesmål, der opstilles til de udpegede områder, samt de krav staterne er underlagt fsva. etablering af en aktiv forvaltning og monitering, beskrives herefter. Endelig gennemgås de opstillede kriterier for udpegning af beskyttede områder. Rapporten har i vid udstrækning oversigtskarakter og tilsigter således at skitsere, hvilke grundlæggende krav medlemsstater og kontraherende stater møder og ikke at behandle området udtømmende. Andre problemstillinger i de omhandlede regimer end de ovenfor nævnte behandles derfor kun, hvor det må anses nødvendigt for en samlet forståelse. Kun hvor autoriserede oversættelser foreligger, er de oprindelige formuleringer oversat til dansk. ResuméDet konkluderes, at der efter fuglebeskyttelses- og habitatdirektivet består en objektiv pligt til at udpege alle de områder, der opfylder de i bilagene opstillede kriterier. Indenfor Ramsar- og OSPAR-konventionen efterlades de kontraherende stater med et lidt friere skøn ved valg af beskyttede områder, men dog med en pligt til at udpege områder. HELCOM-konventionen anbefaler ligeledes udpegning af beskyttede områder, men i relation til forpligtelsen bør det erindres, at HELCOM ikke kan pålægge de kontraherende stater pligter men kun komme med rekommandationer. Fuglebeskyttelses- og habitatdirektivet baserer udpegningen på al kendt information og opstiller således kun et implicit krav om kortlægning af områder, hvor en medlemsstat er klar over tilstedeværelsen af en art eller naturtype men ikke besidder præcise informationer. Ramsarkonventionen og OSPAR opstiller uafhængigt af udpegningsprocessen krav til hhv. indsamling af data (inventories) og monitering. HELCOM anbefaler ligeledes monitering af BSPA. Mens habitatdirektivet med art. 6(1) opstiller egentlige krav til en fremadrettet positiv forvaltning af de udpegede områder, kan fuglebeskyttelsesdirektivet ikke antages at indeholde en tilsvarende omfattende bestemmelse. OSPAR indeholder endnu ikke krav til aktiv forvaltning. HELCOM anbefaler, at specifikke forvaltningsplaner for bæredygtig udnyttelse af BSPA udarbejdes, men det må endnu anses for uafklaret, om disse kan indeholdes i andre planer. Ramsarkonventionen indeholder tilsvarende krav til aktiv forvaltning, men det kan ikke antages, at Ramsarkonventionen indeholder processuelle krav til forvaltningsplanernes udformning eller regi. Fælles for alle fem regimer er ønsket om bevarelse af diversitet. Fuglebeskyttelsesdirektivet er snævert rettet mod beskyttelsen af vilde fugle, mens beskyttelsesmålet for de andre regimer er bredere og omfatter alle arter eller naturtyper indenfor det enkelte regimes område. Som den eneste gælder Ramsarkonventionen globalt og har således også et globalt beskyttelsesmål, mens de andre regimers mål er rettet mod det specifikke område, det enkelte direktiv eller den enkelte konvention dækker. Under udpegning af beskyttelsesområder inddrager Habitatdirektivet og Fuglebeskyttelsesdirektivet henholdsvis arts- og naturtypelister i kriterierne for udpegningen, mens dette ikke er tilfældet for de andre regimer. Der er dog et ønske om på sigt at inddrage sådanne lister. 1. Fuglebeskyttelsesdirektivet – Direktiv 79/409Formålet med direktivet er, gennem udpegning af særligt beskyttede områder, at opretholde eller genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold på medlemsstaternes område i Europa (jf. art. 1). Fuglebeskyttelsesdirektivet antages ligesom habitatdirektivet at gælde på søterritoriet og i den eksklusive økonomiske zone. Pligten til at udpege SPA Artikel 4 (1) og (2) vedrører udpegningen af fuglebeskyttelsesområder (special protected areas - SPA).
Medlemsstaterne skal således udlægge de områder, der "er bedst egnede til beskyttelse" af de arter, der er nævnt i bilag 1. Det er væsentligt at sondre mellem udpegningen af fuglebeskyttelsesområder, der reguleres af fuglebeskyttelsesdirektivet og beskyttelsen af området efter udpegningen, der nu reguleres af habitatdirektivet (dir. 92/43/EØF),jf. art. 7. Efter habitatdirektivet er der således ved planer og projekter en mere lempelig adgang til at tage andre end strengt ornitologiske hensyn, jf. art. 6(4), mens der ved selve udpegningen efter fuglebeskyttelsesdirektivet ikke eksisterer en sådan adgang, jf. her nedenfor. Rækkevidden af kravet om udpegning i art. 4 har været stærkt omdiskuteret. I sag C-57/89 (Leybucht) præmis 20 fastslås, at medlemsstaterne efterlades et vist skøn ved udpegningen efter direktivets art. 4 (1). EF-Domstolen har imidlertid i adskillige domme fastslået, at fugledirektivets krav om fuldstændig og effektiv gennemførelse begrænser dette skøn væsentligt. I f.eks. sag C-334/89 gentages det ofte anvendte udsagn således præmis 8: "at en punktlig gennemførelse har en særlig betydning, når der er tale om et direktiv som direktiv 79/409, hvor forvaltningen af det fælles eje er betroet medlemsstaterne på deres respektive territorier." Sag 44/95 (Lappel Banks) afviser klart at tage økonomiske hensyn ved udøvelsen af skønnet, men fastslår, at alene økologiske hensyn i form af ornitologiske kriterier bestemmer udpegningen (præmisserne 26 og 27). Kriterierne i art. 2 ("økologiske, videnskabelige og kulturelle krav og samtidig tilgodeser økonomiske og rekreative hensyn") som skal lægges til grund ved udpegningen, afspejler således ikke de kriterier medlemsstaterne kan anvende men de hensyn, der allerede er lagt til grund for direktivet. Afvejningen er således foretaget. Dette er endvidere udtrykkeligt fastslået i dommene C-247/85 Kommissionen mod Belgien, præmis 8 og C-262/85 Kommissionen mod Italien, præmis 8. I sag 355/90 (Santonã) afviste EF-Domstolen endnu en gang, at økonomiske eller rekreative hensyn kan begrunde manglende udpegning (præmis 18 og 19), og fastslår meget kort og klart hvilke kriterier, der netop begrunder, at udpegning skal finde sted (præmis 26): a) der skal forefindes fugle som nævnt i direktivets bilag 1 og b) det skal være et vådområde. Kriterierne gennemgås nøjere her nedenfor. Der består således en objektiv pligt for medlemsstaterne til at udlægge samtlige de områder, der opfylder kriterierne. Denne forpligtelse omfatter også de marine områder, om end det endnu er usikkert, i hvilket omfang kriterierne kan overføres direkte, jf. nedenfor. Kortlægnings- og overvågningsforpligtelser Fuglebeskyttelsesdirektivets krav om udpegning af særligt beskyttede områder er som nævnt fastsat i direktivets art. 4 (1). Det må stå klart, at udvælgelsen af de områder, der kan betegnes som "bedst egnede", forudsætter en viden om i hvilken tilstand områderne som helhed befinder sig, hvilket i meget konkrete tilfælde vil kunne udlægges som en pligt til at kortlægge visse områder. Forpligtelsen i art. 2 til at træffe alle nødvendige foranstaltninger forudsætter således et oplyst grundlag. Eftersom der fsva. fugles udbredelsesområder foreligger megen viden, herunder viden fremskaffet af andre end statslige organisationer, er denne viden oftest lagt til grund som tilfredsstillende. I praksis er publikationen Important Bird Areas (IBA) derfor benyttet af såvel medlemsstaterne som Kommissionen. Direktivet indeholder endvidere i art. 10 en efter formuleringen ikke nærmere defineret pligt til at støtte forskning og andet arbejde med henblik på beskyttelse, forvaltning og udnyttelse af bestanden af de i art. 1 omhandlede fuglearter. Det følger af bestemmelsens 10(2), at medlemsstaterne i dette arbejde skal give de i bilag V nævnte emner særlig opmærksomhed. Det fremgår heraf, at medlemsstaterne skal udarbejde lister over fugles udbredelsesområder, registrere og økologisk beskrive områder for trækfugle, registrere bestandene mv. Som nævnt er formuleringen af rækkevidden af denne pligt ikke præcis. En pligt til udtømmende at udarbejde de i bilaget nævnte lister mv. kan derfor næppe udledes, men det må antages, at medlemsstaterne i deres arbejde med udpegning og forvaltning er forpligtede til i et vist omfang at indarbejde de nævnte emner. I forhold til kortlægning af det marine område, udestår endnu et større arbejde. Der foreligger således kun begrænset viden om fugles udbredelsesområder, bestande etc. i områder, der ligger langt fra kysten. Direktivet kan imidlertid ikke udlægges som pålæggende medlemsstaterne en pligt til generel kortlægning af det marine område med henblik på udpegning af særligt beskyttede områder. Forpligtelsen i direktivet kan imidlertid føre til, at medlemsstater må kortlægge specifikke områder, hvor kendt viden viser, at bestande af fugle befinder sig, for at kunne foretage en nærmere afgrænsning af hvilket område, der konkret skal udpeges. Beskyttelsesmål Beskyttelsesmålet for Direktiv 79/409 fremgår dels af direktivets præambel samt artikel 1. Ifølge præamblen sigtes mod "…;beskyttelse af de fuglearter, der i vild tilstand har deres naturlige ophold på medlemsstaternes område i Europa, …", og denne beskyttelse omfatter ifølge præamblen bevarelse på lang sigt af de nævnte fuglearter. Denne bevarelse skal sikres gennem beskyttelse af arternes levesteder, som beskrevet i artikel 3 og 4, samt gennem regulering af fangst og indsamling som beskrevet i artikel 5 til 9. Således sigtes både mod opretholdelse af diversitet (bevarelse af arter) samt mod opretholdelse af bestandsstørrelser, hvilket fremgår af direktivets artikel 2. Artikel 2 udtrykker ønske om en regulering af bestande af de omfattede fuglearter, således at bestandene af de enkelte arter forekommer i størrelser som "især imødekommer økologiske, videnskabelige og kulturelle krav og samtidig tilgodeser økonomiske og rekreative hensyn." For så vidt angår de videnskabelige og kulturelle krav samt de økonomiske og rekreative hensyn, kunne disse tolkes som en klar hensyntagen til, hvad fællesskabet almindeligvis opfatter som hensigtsmæssige bestandsstørrelser. Retspraksis på området har dog vist, at dette ikke er tilfældet, jf. ovenfor, og således er det i højere grad en naturlig regulering af bestandsstørrelser, der tilstræbes. Aktiv forvaltning af udpegede fuglebeskyttelsesområder Når et område er udpeget som særligt beskyttet, opstår spørgsmålet om medlemsstaters pligt til aktivt og fremadrettet at forvalte området, parallelt med den ordning habitatdirektivet indfører med art. 6(1). Det bestemmes som ovenfor nævnt i samme direktiv art. 7, at fuglebeskyttelsesdirektivets art. 4(4) første punktum, fsva. områder udpeget efter art. 4(1) og (2) overføres til beskyttelse efter art 6(2-4) men ikke, at art. 6(1) om aktive forvaltningsplaner skal finde anvendelse for fuglebeskyttelsesområderne. For så vidt angår krav til at etablere en aktiv, fremadrettet forvaltning gælder for fuglebeskyttelsesområderne således fortsat alene fuglebeskyttelsesdirektivets bestemmelser. Direktivet pålægger i art. 3 medlemsstaterne en pligt til generelt at vedligeholde og forvalte såvel beskyttede som ikke udpegede områder i overensstemmelse med økologiske krav. Irland er således dømt for ikke at overholde sine forpligtelser efter art. 3 i sag C-117/00 (Kommissionen mod Irland; Owenduff-Nephin Beg Complex), men denne sag skal snarere ses i sammenhæng med habitatdirektivets art. 6(2). Fuglebeskyttelsesdirektivets art. 4(1-2) opstiller ikke selvstændigt krav om aktiv, fremadrettet beskyttelse af de udpegede områder ligesom habitatdirektivets art. 6(1), men indeholder dog krav om aktiv forvaltning. Således som de udpegede områder er administreret, har direktivet imidlertid næppe haft den samme fremadrettede effekt som habitatdirektivets art. 6(1) formentlig får. I Danmark er direktivet med art. 4(4) således blevet tolket som et absolut forbud mod en forringelse af områderne, uanset hvilke årsager denne forringelse måtte have og således svarer administrationen i højere grad til habitatdirektivets artikel 6(2-4). Det må imidlertid ligge fast, at formuleringen i såvel art. 3 som art. 4(1-2) ikke er ganske uden indhold, selvom det er svært at fastsætte den præcise juridiske rækkevidde af forpligtelsen. Bestemmelserne må formentlig skulle fortolkes efter ordlyden, hvilket betyder, at medlemsstaterne er forpligtede til at være på forkant med udviklingen, herunder under hensyntagen til kriterierne i art. 4(1) litra a – d aktivt at tage skridt til at sikre bestandene, men dette krav er som nævnt ikke positivt fremadrettet. Endvidere kunne det anføres, at eftersom forpligtelsen til at sikre områderne mod forringelser er overført til habitatdirektivets art. 6(2-4), der forudsætter, at bevaringsmål iht. art. 6(1) er fastsat, jf. nedenfor, må et lignende krav alligevel kunne indfortolkes i fuglebeskyttelsesdirektivet. Det efterlader således ikke ubetinget mening at tage hensyn til "bevaringsmålsætningerne" for lokaliteterne (jf. habitatdirektivets art. 6(3), hvis ikke lignende målsætninger er fastsat efter fuglebeskyttelsesdirektivet. Denne udlægning bringer imidlertid ikke fuglebeskyttelsesforpligtelsen på linie med habitatforpligtelsen. For så vidt angår marine fuglebeskyttelsesområder kan det derfor ikke antages, at en egentlig pligt til aktivt og positivt at forvalte disse indtræder efter fuglebeskyttelsesdirektivet. Forvaltning efter direktivet har således ikke helt samme betydning som den aktive forvaltningspligt i habitatdirektivets art. 6(1) hvilket udledes af, at habitatdirektivets art. 7 netop ikke bestemmer, at art. 6(1) også skal gælde for fuglebeskyttelsesområder. Imidlertid er mange beskyttelsesområder efter de to direktiver sammenfaldende og praktisk omfattes det samlede udpegningsgrundlag derfor af samme forvaltningstiltag. Der kan ikke indfortolkes et processuelt krav om eventuelle forvaltningsplaners form og regi. Kriterier for udpegning af fuglebeskyttelsesområder Ved udpegning af beskyttelsesområder efter fuglebeskyttelsesdirektivet lægges artikel 4(1) og 4(2) til grund. Områderne skal udpeges således, at de kan "sikre, at [arterne] kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområde" (79/409 artikel 4(1)). De her omtalte arter er de i bilag I nævnte, og det kræves altså efter dette kriterium, at et område udpeges, når det er af betydning for mindst én art fra bilag I. Ifølge artikel 4(2) skal områder, der fungerer som yngle, fjerskifte- og overvintringsområde samt rasteområde udpeges selv om de arter, som området understøtter, ikke er opført på bilag I. Dette kriterium finder dog kun anvendelse for "...regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter..." (artikel 4(2)). I praksis forudsættes fællesskabets medlemslande som nævnt ovenfor at benytte Birdlife International’s Important Bird Area program, hvorunder der er udarbejdet kriterier for udpegning af Important Bird Areas også indenfor EU. Centrale er kriterierne 2, 3 og 4. Ifølge disse kriterier skal områder, hvor der regelmæssigt opholder sig 1% af en population af enten en art fra direktivets bilag I eller en anden regelmæssigt tilbagevendende trækfugleart, udpeges til beskyttelsesområder. Samtidig skal områder, hvor der regelmæssigt opholder sig 20.000 migrerende vandfugle og/eller 10.000 par migrerende havfugle, udpeges som beskyttelsesområder (IBA, Europe criteria). En del af disse procentuelle og kvantitative mål for et områdes betydning er oprindeligt udarbejdet under Ramsarkonventionen og antages også at være gældende efter direktiv 79/409. Denne antagelse følger implicit af det faktum, at Birdlife International’s IBA program er lagt til grund for udpegningen af særligt beskyttede områder i EU efter direktiv 79/409, jf. f.eks. sag C-3/96 (Kommissionen mod Holland) 2. Habitatdirektivet - Direktiv 92/43Formålet med habitatdirektivet (dir 92/43) er at sikre opretholdelsen af fællesskabets biologiske diversitet. Dette mål skal bl.a. nås gennem oprettelsen af det sammenhængende net af særlige bevaringsområder, Natura 2000 (jf. art. 2), der også omfatter vandområder, som er kendetegnet ved særlige geografiske, abiotiske eller biotiske træk (jf. art. 1b). Habitatforpligtelsen gælder på alle medlemsstaters områder, herunder på søterritoriet og i den eksklusive økonomiske zone. Pligten til at udpege beskyttede områder Pligten til at udpege områder som særlige beskyttelsesområder fremgår af direktivets art. 4, der regulerer proceduren for oprettelsen af Natura 2000 nettet. Proceduren indledes med, at medlemsstaterne til Kommissionen fremsender en liste over de lokaliteter i medlemsstaten, der indeholder naturtyper eller arter som nævnt i bilag I og II, der på grundlag af kriterierne i bilag III dermed har fællesskabsbetydning. Kriterierne gennemgås nøjere her nedenfor. Dette betegnes etape 1 i udpegningsprocessen. Kommissionen udarbejder efter modtagelse af medlemsstaternes lister "i forståelse med hver af medlemsstaterne" (jf. art. 4(2)) et udkast til den endelige liste over lokaliteter af fællesskabsbetydning. Kommissionens udkast skal derefter vedtages af den i artikel 20 nævnte Habitatkomité, der består af medlemsstaternes repræsentanter. Endelig skal medlemsstaterne forestå den endelige udpegning i den nationale lovgivning. Uanset at den forudsete tidsplan er forsinket, antages pligterne at indtræde som forudset. Medlemsstaterne er ligesom efter fuglebeskyttelsesdirektivet overladt et vist skøn ved udvælgelsen af lokaliteter i etape 1. I relation til fuglebeskyttelsesdirektivet har der som ovenfor nævnt været en righoldig praksis, der har fastslået rækkevidden af dette skøn til kun at omfatte rent videnskabelige, ornitologiske kriterier (C-355/90 Santonã præmis 26) og kategorisk afvist, at økonomiske eller rekreative værdier er legitime hensyn (C-44/95 Lappel Bank præmis 27). Endvidere er det fastslået at medlemsstaterne skal udlægge samtlige de områder, der efter ornitologiske kriterier findes bedst egnede (sag C-3/96 (Kommissionen mod Holland) præmis 62). Denne praksis kan overføres til habitatdirektivet, jf. dog begrænsningen i direktivets art. 4(2). I sag C-371/98 (First Corporate Shipping) besvaredes et præjudicielt spørgsmål om adgangen til at tage de i art. 2 (3) nævnte kriterier1 i betragtning i etape 1 meget klart. Der kan ikke tages andre hensyn i betragtning end de, der vedrører bevarelse af naturtyper samt vilde dyr og planter (præmis 16). Sagen må indtil videre betegnes som den ledende dom på området. Dermed har Domstolen altså fortolket habitatdirektivet helt i tråd med fugledirektivet, hvor det gentagne gange er fastslået, at de tilsvarende kriterier i fugledirektivets art. 2 skal forstås som lagt til grund for direktivet og ikke som kriterier medlemsstaterne er berettigede til at tage hensyn til (således f.eks. C-247/85 (Kommissionen mod Belgien) præmis 8). For medlemsstaterne kan det altså konstateres, at pligten til at udpege særligt beskyttede områder er bindende, hvor områderne opfylder kriterierne for udpegning. Denne forpligtelse omfatter også marine områder. Kortlægnings- og overvågningsforpligtelser Udgangspunktet for udpegning er som nævnt kriterierne i bilag III samt "de relevante videnskabelige oplysninger", jf. direktivets art. 4, 1. punktum. Direktivet omfatter udover art. 4 en række forpligtelser til overvågning og rapportering. Således fastsætter artikel 11, at medlemsstaterne skal overvåge de i artikel 2 nævnte naturtypers og arters bevaringsstatus og især tage hensyn til prioriterede naturtyper og prioriterede arter. Det er endnu uafklaret om pligten til overvågning også omfatter de i art. 12 nævnte arter. Artikel 9 bestemmer, at Kommissionen regelmæssigt skal vurdere Natura 2000´s bidrag til gennemførelsen af målene i artikel 2 og 3. I den forbindelse kan ophævelse af en lokalitets status som særligt bevaringsområde komme på tale, hvis overvågningen efter artikel 11 viser, at den naturlige udvikling berettiger hertil. Artikel 17(1) bestemmer, at medlemsstaterne hvert sjette år skal aflægge rapport om gennemførelsen af de foranstaltninger, der er truffet i medfør af direktivet. Rapporten skal navnlig indeholde oplysninger om bevaringsforanstaltningerne i artikel 6, stk. 1, samt en vurdering af disse foranstaltningers virkninger for bevaringen af naturtyperne i bilag I og arterne i bilag II og de vigtigste resultater af overvågningen efter artikel 11. Begrebet kortlægning er således ikke direkte behandlet i habitatdirektivet og det er derfor alene art. 4, der regulerer spørgsmålet, om medlemsstaterne pålægges en pligt til at kortlægge deres territorium. Begrebet "relevante videnskabelige oplysninger" må skulle forstås således, at medlemsstaterne er forpligtede til at inddrage alle kendte oplysninger, dvs. allerede tilgængelige oplysninger, de er i besiddelse af herunder oplysninger, der indgår fra interesseorganisationer, lodsejere eller andre stakeholders. Der kan imidlertid ikke udledes en pligt til generel kortlægning. Det skal imidlertid herved erindres, at en medlemsstat kan dømmes ved EF-Domstolen for manglende udpegning af et område, uanset at medlemsstaten påstår at være i god tro, dvs. ikke har været i besiddelse af oplysninger om arters eller naturtypers tilstedeværelse. Dette følger af direktivets absolutte form, hvorefter ethvert område, der opfylder kriterierne for udpegning skal beskyttes, samt af EF-traktatens artikel 10 hvorefter medlemsstaterne er forpligtede til loyalt at gennemføre alle almindelige eller særlige foranstaltninger, som er egnede til at gennemføre fællesskabsretten. Endvidere følger det af C-355/90 Santonã, at beskyttelsen af et område indtræder uanset om den formelle udpegning har fundet sted2. Dette betyder, at det er af afgørende betydning, for at vurdere om en medlemsstat har opfyldt sine forpligtelser i henhold til direktivet, at udpegningen er foregået på det bedst tænkelige oplyste grundlag. Dette vil i konkrete tilfælde kunne betyde, at en medlemsstat må kortlægge større eller mindre områder grundigt, for at leve op til sine forpligtelser. For så vidt angår kortlægning på havet må det antages, at der endnu ikke kan indfortolkes et krav om fuldstændig og generel kortlægning af marine arter og naturtyper, men at medlemsstaterne loyalt må forfølge direktivets formål og kortlægge og udpege områder, hvor medlemsstaten er vidende om, at en udpegning kan blive aktuel. Se endvidere nedenfor om kortlægning indenfor allerede udpegede områder. Beskyttelsesmål Habitatdirektivets overordnede beskyttelsesmål er defineret i artikel 2(2):
Hvornår bevaringsstatus kan antages at være gunstig er defineret i art. 1 litra (e) fsva. naturtyper:
Art 1 litra (i) definerer hvornår bevaringsstatus er gunstig for arter:
Det er afgørende for direktivets gennemførelse, at medlemsstaterne i alle tiltag arbejder frem mod at nå det fastsatte beskyttelsesmål, herunder bl.a. gennem den foreskrevne aktive forvaltning, beskrevet her nedenfor. Det må antages, at ovenstående generelle definitioner også vil finde anvendelse fsva. marine arter og naturtyper, idet habitatdirektivet som nævnt også omfatter søterritoriet og den eksklusive økonomiske zone. Imidlertid er det i vidt omfang endnu uafklaret, hvorledes beskyttelsesmålet reelt skal omsættes, idet det vil kræve en meget intens overvågning af meget store områder at dokumentere, at bevaringsstatus reelt er gunstig. Aktiv forvaltning af udpegede habitatområder Direktivets art. 6 (1), har følgende ordlyd:
Forvaltningen af de udpegede habitatområder, som direktivet forpligter medlemsstaterne til, vedrører altså en positiv og fremadrettet indsats. Bestemmelsen forudsætter, at medlemsstaten for hvert område har fastlagt hvilke bevaringsmål, området skal underlægges. Det bemærkes, at artikel 6 (1) først kræves endeligt implementeret i national ret i juni 2004, men at fastsættelsen af bevaringsmål egentlig er en betingelse for den fulde gennemslagskraft for direktivets art 6 (2-4). Det er utvivlsomt, at direktivet pålægger medlemsstaterne en egentlig resultatforpligtelse. Dette resultat kan nås gennem etablering af en egentlig forvaltningsplan for hvert udpeget område, der tager stilling til hvilke midler medlemsstaten vil anvende for at nå dette mål. Dette krav om aktiv forvaltning vil også omfatte marine udpegede områder. Indholdet af de foranstaltninger medlemsstaterne er forpligtede til at udføre, kan ikke fastlægges entydigt på et generelt plan, men må fastlægges specifikt for hvert område. Endvidere fremgår det direkte af bestemmelsen, at specifikke forvaltningsplaner er et middel, medlemsstaterne kan vælge at benytte, hvor dette er nødvendigt. Dette betyder f.eks., at en forvaltningsplan for et område kan være indarbejdet i anden sektorlovgivning f.eks. for fiskeriet. Det afgørende er, at forvaltningen indeholder en plan for hvorledes bevaringsmålet nås. Det bemærkes endelig, at den aktive forvaltning af områderne også indebærer et krav om legal kongruens. Det betyder således, at de udarbejdede forvaltningsplaner i overensstemmelse med direktivet forudsættes indarbejdet i relevante retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler, der opfylder de økologiske behov for udpegningsgrundlaget. For på et oplyst grundlag at kunne udarbejde en hensigtsmæssig forvaltningsplan for et marint område, kan det i konkrete tilfælde betyde, at detaljeret kortlægning indenfor det udpegede område er nødvendig. Dette følger indirekte af direktivet, der forudsætter, at medlemsstaterne handler på et oplyst grundlag og loyalt omsætter direktivets krav om nødvendige bevaringsforanstaltninger. Dette krav kan kun tvivlsomt opfyldes, såfremt medlemsstaterne ikke i tilstrækkelig grad er i stand til at identificere hvilke tiltag, der er nødvendige. Der er således direkte i direktivet foreskrevet en pligt for medlemsstaterne til aktivt at forvalte de udpegede områder, således at det fastsatte bevaringsmål nås. Kriterier for udpegning af habitatområder Under habitatdirektivet udpeges beskyttelsesområder efter en vurdering af disses betydning for en række naturtyper og arter. Udvælgelsen af disse naturtyper og arter listet i henholdsvis bilag I og II er foretaget på grundlag af habitatkomiteens arbejde ud fra de i artikel 4(1) og bilag III anførte kriterier. Både i direktivets præambel og i artikel 2(3) lægges op til, at en række hensyn kan tages ved udpegningen af beskyttelsesområder, men som tidligere nævnt er det udelukkende nedennævnte kriterier, der skal lægges til grund ved udpegningen. Habitatdirektivets bilag III rummer følgende kriterier til brug ved national vurdering af lokaliteternes relative betydning for hver naturtype i bilag I og hver art i bilag II: A: Kriterier for vurdering af lokaliteten for en given naturtype i bilag I
Den her nævnte del af lokaliteten skal tolkes som ca. 60% (Hab 97/2 rev. 4 af 14. december 1999).
B: Kriterier for vurdering af lokaliteten for en given art i bilag II
I forbindelse med udpegningen af marine områder under habitatdirektivet, opstilles i artikel 4(1) et kriterium for udpegning af forslag til lokaliteter (etape 1), når der er tale om akvatiske arter fra bilag II, som lever indenfor store områder. Under dette kriterium skal lokaliteter således kun foreslås, "…hvis det er muligt klart at udpege et område, som frembyder de fysiske og biologiske elementer, der er afgørende for arternes liv og reproduktion." (artikel 4(1)). Det må antages, at denne begrænsning udspringer af de akvatiske arters ofte enorme rummelige udbredelse. Den nærmere afklaring af kriteriet udestår imidlertid endnu og det er således ikke på nuværende tidspunkt muligt at fastslå, hvorledes bestemmelsen gøres operationel. Generelt om EU-retten I det hele må det anføres, at EU-retten er stærkt dynamisk og at det derfor er svært at opstille reelle prognoser for, hvorledes retsstillingen udvikler sig over tid. For så vidt angår habitatdirektivet befinder processen med udpegning af marine områder sig endnu på et indledende stadium, hvor de forpligtelser til kortlægning og forvaltning, der følger af direktivet, endnu ikke kan fastlægges præcist. Ovenstående redegørelse tager derfor alene sit afsæt i hvad selve direktivet opstiller af krav samt hvilken praksis, der allerede har udviklet sig. Megen af den praksis, der knytter sig til habitatdirektivet, bygger på aftaler, der træffes i tilknyttede komiteer, herunder habitatkomiteen, hvor det ikke kan udelukkes, at en aftale om kortlægning mv. senere vil blive truffet. Under habitatkomiteen arbejder endvidere en række arbejdsgrupper, der skal udrede de uklarheder direktivet rummer. Den praksis, der skabes her, vil først på et senere stadium i processen kunne beskrives nærmere, men det må antages, at de konklusioner arbejdsgrupperne når frem til, alene er fortolkningsbidrag og dermed ikke reelt kan pålægge medlemsstaterne yderligere pligter end de, der allerede fremgår af direktivet. Det er umiddelbart klart, at habitatdirektivet ikke dækker samtlige marine naturtyper på åbent hav, som medlemsstaterne eventuelt kunne ønske at beskytte. Det må derfor muligvis imødeses, at bilagene til habitatdirektivet vil blive justeret, således at direktivet på sigt kommer til at omfatte flere arter og naturtyper. 3. HELCOMHelsinki-Kommissionen (HELCOM) har som mål at beskytte det marine miljø i Østersøen mod enhver form for forurening samt genskabe og beskytte områdets økologiske balance. Helsinki-konventionen, som forvaltes af HELCOM, blev vedtaget den 17. marts 1992 og trådte i kraft i oktober 1996. Konventionen har til hensigt at styrke den nationale og internationale miljøindsats i Østersøområdet for således at imødekomme HELCOMs mål. Konventionsområdet er Østersøen samt indgangen hertil (Kattegat) op til breddegraden 57 44.43'N fra Skagen til Sverige. HELCOM-konventionen er i sig selv bindende for de kontraherende stater. Imidlertid er de anbefalinger / rekommandationer (recommendations), der udarbejdes i medfør af konventionen ikke juridisk endeligt forpligtende, men netop kun anbefalinger / rekommandationer. Når den juridisk bindende forpligtelse som her skal fastlægges, må det altså erindres, at de kontraherende stater ikke med konventionen på forhånd har bundet sig til at gennemføre alle de pålæg systemet udarbejder og at der ikke er indbygget håndhævelsesmuligheder som i f.eks. det EU-retlige system. Gennemførelsen af konventionens mål beror i sin helhed på et eget ønske hos de kontraherende stater om at beskytte havmiljøet bedst muligt og i den sammenhæng, det politiske prestigetab det medfører ikke at efterleve HELCOM's rekommandationer. Pligten til at udpege BSPA Med afsæt i konventionens art. 15 er udarbejdet recommendation 15/5 af 10. marts 1994. Heri indeholdes anbefalingen om oprettelse af et system af Baltic Sea Protected Areas (BSPA). Denne anbefaling skal ses i sammenhæng med recommendation 15/1 og 16/3 om beskyttelse af kystzoner. Rekommandationen indeholder følgende anbefaling til de kontraherende stater:
Med alle passende midler ("all appropriate measures") menes formentlig her dels, at en legal beskyttelse af områderne skal indarbejdes i de respektive staters lovgivning og dels, at denne beskyttelse skal gøres effektiv. Der er udarbejdet guidelines til anbefalingen, der behandler forholdet til international ret samt til mulighederne for at få udnævnt områderne som Particularly Sensitive Sea Area (PSSA) under IMO. Rekommandation 15/5 indstiller til de kontraherende stater, at en række allerede definerede områder i de respektive lande beskyttes som BSPA. Denne liste over områder er vedhæftet rekommandationen som et bilag. Det følger af rekommandationen, at udpegningen af de i bilaget nævnte områder alene er en indledende fase af oprettelsen af et net af BSPA:
De kontraherende stater er således forpligtede til at udpege yderligere områder, der opfylder de nedenfor beskrevne kriterier. Rekommandationen beskriver ikke nærmere, hvad de kontraherende stater konkret skal gøre for at følge denne, men det må kunne indfortolkes, at medlemsstaterne reelt har forpligtet sig til at udpege områder i takt med, at et øget kendskab til marine områder opnås. Det bør dog erindres, at forpligtelsen som indledningsvist omtalt alene er politisk. Det anbefales i de udarbejdede guidelines at tage hensyn til fiskeri mv. ved udpegningen af områder. Kortlægningsforpligtelser Som ovenfor nævnt er de kontraherende stater forpligtede til at udpege yderligere BSPA i takt med, at ny viden om marine områder fremkommer. Der ligger ikke heri et krav om, at staterne skal foretage en fuldstændig kortlægning af deres marine områder. Derimod betyder det alene, at de kontraherende stater løbende er forpligtede til loyalt at inddrage al tilgængelig viden, herunder f.eks. informationer, der fremkommer i forbindelse med anden kortlægning. Endvidere skal bemærkes, at der i den nedenfor omtalte forpligtelse til forvaltning implicit kan ligge et krav om at tilvejebringe viden om allerede udpegede områder. Såfremt den tilgængelige information på disse områder ikke menes at være tilstrækkelig, kan en kortlægning af det udpegede område skulle iværksættes med henblik på opnåelse af et bredt informationsgrundlag, der muliggør en effektiv forvaltning. Dette følger endvidere af nedennævnte Guidelines for management of Baltic Sea Protected Areas (BSPA) pkt. 2. Beskyttelsesmål Beskyttelsesmålet for marine områder udpeget under HELCOM er overordnet at sikre "… ample provident protection of environment and of biodiversity," i østersøområdet, (Præambel til recommendation 15/5). Beskyttelsen er rettet mod såvel biologisk som genetisk diversitet (Guidelines for designating marine and coastal Baltic Sea protected area (BSPA) and proposed protection categories, 2.2), og "environment" skal i denne sammenhæng tolkes som økosystemer repræsentative for østersøområdet. Der lægges specielt vægt på beskyttelsen af arter, naturlige habitater og naturtyper på det åbne hav og i kystnære økosystemer i østersøområdet, for således at bevare biologisk og genetisk diversitet samt at beskytte økologiske processer Aktiv forvaltning og overvågning af udpegede BSPA Ifølge rekommandation 15/5 (d) skal de kontraherende parter etablere forvaltningsplaner for hvert af de udpegede beskyttelsesområder:
Med hensyn til aktiviteter med mulig negativ virkning på beskyttelsesområder skelnes mellem aktiviteter, som skal reguleres og aktiviteter, som kun under visse omstændigheder skal reguleres, jf. Guidelines for management of Baltic Sea Protected Areas (BSPA) pkt. 6. De aktiviteter, som skal reguleres, er således følgende: Råstofindvinding, olie- og gasudvinding og -eftersøgning, dumpning, herunder klapning, bygningskonstruktioner, spildevandsudledning, aquakultur, skibstransport af farlige stoffer gennem områderne, militære aktiviteter, opførelse af havmøller og nedlægning af undervandskabler. De aktiviteter, som kun under visse omstændigheder skal reguleres, er følgende: Landbrug, skovbrug, fiskeri, jagt, turisme og rekreative aktiviteter. Forvaltningsplanerne skal udover at forholde sig til alle aktiviteter, der muligvis vil kunne påvirke beskyttelsesområdet negativt, også indeholde en sammenstilling af informationer om områdernes nuværende og tidligere tilstand, deres flora og fauna og deres interaktioner med det omgivende område, jf. ovenfor vedr. kortlægning. Pligten til forvaltning af BSPA er nært sammenhængende med pligten til monitering af områderne. De retlige og administrative rammer for området skal udredes og forvaltningen således indeholde moniteringsprogrammer for et givent antal af de beskyttede områder. Frekvensen af disse moniteringer afgøres af de enkelte områders resiliens samt virkningen og hyppigheden af de nedenfor anførte aktiviteter. Aktuelle og potentielle stressfaktorer, mulige konflikter og trusler mod området og dets flora og fauna skal eksamineres med henblik på en vurdering af disses effekt på området. Endelig skal der udarbejdes kort indeholdende alle relevante data, inklusive mulige konflikter. De kontraherende parter skal endelig vurdere den samlede forvaltning og herunder undersøge hvilke finansielle, menneskelige og fysiske ressourcer, der er nødvendige for en effektiv oprettelse og forvaltning af beskyttelsesområder, samt sørge for at forvaltningen af hvert område designeres til en bestemt naturbeskyttelsesmyndighed. Konventionen indeholder således egentlige processuelle krav til den forvaltning de kontraherende stater skal etablere. De krav HELCOM stiller til forvaltning er således relativt vidtgående. I hvilket omfang planerne processuelt kan indarbejdes i planer efter andre legale regimer, må indtil videre anses uafklaret. Det må imidlertid antages, at dette er tilfældet, under forudsætning af at disse lever op til de krav HELCOM stiller, jf. særligt konventionens juridiske uforbindende form. Kriterier for udpegning af BSPA Et kystnært eller åbent havområde i Østersøregionen kan udpeges til beskyttelsesområde (BSPA), hvis det hører under en af IUCN kategorierne I, II, IV, V eller IX (jf. nedenfor) eller en tilsvarende national kategori, for hvilken økologiske kriterier ligger til grund og området opfylder et af de kriterier, som er beskrevet i "Guidelines for designating marine and coastal Baltic Sea protected area (BSPA) and proposed protection categories". Dog skal der under udpegningen tages hensyn til fiskeri og akvakultur. Kriterierne er følgende:
De nævnte IUCN kategorier er følgende:
I øvrigt henvises til IUCN (1994). "Guidelines for Protected Areas Management Categories". IUCN, Cambridge, UK and Gland, Switzerland. 261 pp. Udfra ovenstående kriterier udpeger de kontraherende stater områder, som på sigt skal danne et net af beskyttelsesområder indenfor østersøområdet. I Tillæg til Rekommandation 15.5 findes som nævnt 62 specifikke forslag til beskyttelsesområder, hvilke betragtes som første skridt i dannelsen af et sådant net. Der findes indenfor HELCOM ikke nogen detaljerede arts- eller naturtypelister til brug ved udpegningen af BSPA, og det er således endnu udelukkende ovenstående kriterier, som skal lægges til grund. 4. OSPAR-konventionenOSPAR-konventionen blev i sin nuværende form vedtaget 22. september 1992 og trådte i kraft 25. marts 1998. Konventionens mål er at beskytte havmiljøet i det nordøstlige Atlanterhav, og der arbejdes ud fra strategier på følgende fem områder: bevarelse af økosystemer og biologisk diversitet, miljøfarlige stoffer, eutrofiering, radioaktive stoffer og olie- og gasudvinding på havet. Centralt i denne sammenhæng er Anneks V, vedtaget i 1998, som omhandler strategien for beskyttelse og bevarelse af havets økosystemer og biologiske diversitet. Konventionsområdet er afgrænset mod vest af Grønlands østkyst, mod øst af det europæiske kontinents vestkyst, mod syd af Gibraltar-strædet og mod nord af nordpolen. Hverken Middelhavet eller Østersøen er omfattet af konventionen, dog er Kattegat omfattet og således dækket af både OSPAR og HELCOM. De stater, der har tiltrådt konventionen, har med deres tiltrædelse bundet sig til at gennemføre de pålæg, der gives i medfør af konventionen. Det betyder, at hvor der her nedenfor beskrives en forpligtelse, er de kontraherende stater egentligt forpligtede til at opfylde denne uanset at manglende opfyldelse ikke håndhæves som i det EU-retlige system. Der er således formelt forskel på OSPAR-konventionens bindinger sammenlignet med f.eks. HELCOM. Pligten til udpegning af MPA OSPAR-konventionens art. 15 er hjemmelen for vedtagelse af Annex V, der pålægger de kontraherende stater følgende: (art. 2)
OSPAR Kommissionen pålægges bl.a. følgende:
Endvidere er vedtaget appendix 3, der beskriver de kriterier Kommissionen og kontraktstaterne skal tage i betragtning ved identifikation af påvirkninger fra menneskelige aktiviteter. Annex V og Appendix 3 er udmøntet i en OSPAR-strategi ("OSPAR Strategy on the Protection and Conservation of the Ecosystems and Biological Diversity of the Maritime Area") for beskyttelse af marine områder, der er påvirket af menneskelig aktivitet. Strategien er rettet mod Kommissionens arbejde. I strategiens art. 2(2)b er indeholdt forpligtelsen for Kommissionen til at udarbejde nedennævnte kriterier for udpegning af MPA. Kriterierne er vedtaget i Brest i november 1999. Forpligtelsernes omfang for medlemsstaterne kan på dette stadium endnu ikke entydigt fastslås, idet ovenstående udelukkende skal tjene som basis for de fremtidige, specifikke programmer. Arbejdet med at udpege marine protected areas (MPA) efter OSPAR er ikke tilendebragt. Den planlagte ekspertliste over egnede områder kunne ikke indstilles til vedtagelse i 2003 og der er i stedet udarbejdet en handlingsplan for perioden frem til 2010. Det følger af denne, at de kontraherende stater opfordres til at benytte de udarbejdede arbejdspapirer. De kontraherende stater skal på denne baggrund årligt og senest i år 2006 bringe specifikke områder i forslag. Det er således for tidligt juridisk at fastslå, hvad "necessary measures" består i. Det bemærkes, at såvel Annex V som Appendix 3 er bindende for de kontraherende stater. Kortlægnings- og overvågningsforpligtelser Ifølge OSPAR-konventionens artikel 6, (1) skal de kontraherende parter,
Dette krav er nærmere beskrevet i Annex IV, hvor artikel 2a påbyder de kontraherende parter at samarbejde om gennemførelsen af moniteringsprogrammer. Disse moniteringsprogrammer skal ifølge annexets artikel 1 bestå af gentagne målinger af kvaliteten af det marine område, det være sig vand, sediment og biota, aktiviteter og naturlige samt ikke naturlige input med mulig effekt på det marine område og endelig selve effekten af nævnte aktiviteter og input. I artikel 2c og 2d beskrives krav til brugen og udviklingen af videnskabelige redskaber og forskning nødvendige for vurdering og forståelse af det marine områdes tilstand med speciel fokus på sammenhængene mellem inputs, koncentrationer og efterfølgende effekter. Kravene til monitering og kortlægning af det marine område er som nævnt vedtaget i Annex IV og vedrører derfor ikke snævert pligten til at udpege beskyttede områder efter Annex V. Alligevel må det antages, at den viden om det marine område, de kontraherende stater opnår gennem denne monitering / kortlægning, kommer til at danne grundlag for den fremtidige udpegning og forvaltning. I biodiversitetskomitéen, BDC, pågår et udredningsarbejde vedrørende kortlægning af marine områder, men da arbejdet er meget ressourcekrævende, forventes en egentlig kortlægning ikke at kunne gennemføres indenfor en overskuelig fremtid. Beskyttelsesmål Det generelle beskyttelsesmål for marine beskyttelsesområder udpeget under OSPAR er, ifølge Annex V, art. 2 samt OSPAR Strategy on the Protection and Conservation of the Ecosystems and Biological Diversity of the Maritime Area, "… to protect and conserve the ecosystems and the biological diversity of the maritime area which are, or could be, affected as a result of human activities,…". De økosystemer, der sigtes mod at bevare, er de, som bedst repræsenterer de forekommende arter, habitater og økologiske processer indenfor OSPAR området. Beskyttelsesmålet gælder både for de enkelte MPA’s samt for det net af disse, som på sigt ønskes oprettet. Aktiv forvaltning af udpegede MPA Der foreligger endnu ingen eksplicitte krav om, at de kontraherende stater udarbejder aktive forvaltningsplaner indenfor OSPAR Konventionen. Arbejdspapiret fra "Fourth Workshop On Marine Protected Areas In The Ospar Area" opstiller et udkast til forvaltningsplaner, baseret på den af IUCN udarbejdede model for forvaltningsplaner af marine beskyttelsesområder. Der henvises til Annex IV, artikel 2 som nærmere beskrevet ovenfor vedr. overvågningsforpligtelser. Det er således endnu ikke muligt at fastslå, hvori den juridiske forpligtelse til at etablere en aktiv forvaltning består. Kriterier for udpegning af MPA Kriterierne for udpegning af marine beskyttelsesområder er fastsat i "Criteria for the Selection of Species and Habitats which need to be protected":
Under (1) og (2) skal "A high proportion..." opfattes som værende mere end 75 % af habitaten, når dennes samlede udstrækning er kendt.
"... a limited number of locations..." er i denne forbindelse fastsat til at være 2 % af UTM kvadrater for hver af de følgende tre batymetriske zoner:
Sensitivity will be expressed in terms of:
I denne forbindelse skal "... a very long period..." opfattes som værende mere end 25 år og "... a long period..." som værende mellem 5 og 25 år, afhængig af habitaten.
I denne forbindelse skal "Decline" vurderes udfra de i "Appendix 2" beskrevne kategorier. Ifølge "OSPAR strategy on the protection and conservations of ecosystems and biological diversity of the maritime area", art. 2.2 skal der, hvor det anses for nødvendigt, udarbejdes lister over habitater og arter, som skal beskyttes. Arbejdet med dette samt overordnet med den nærmere forståelse af ovennævnte kriterier pågår i biodiversitetskomitéen, BDC. Et foreløbigt udkast forventes muligvis vedtaget i sommeren 2003. 5. RamsarkonventionenRamsarkonventionen er en mellemstatslig aftale om at beskytte vådområder af international betydning navnlig som levesteder for vandfugle. Alle kontraherende stater har dermed en forpligtelse til at gøre en særlig indsats for sådanne områder. Pligten til udpegning af beskyttede områder Pligten til at udpege områder fremgår af konventionens art. 2(1), der bl.a. fastslår følgende:
Vådområder omfatter ifølge bestemmelsen fjorde, søer og lavvandede havområder med en vanddybde på under 6 meter ved lavvande og omfatter også landarealer, der grænser op til vådområderne, jf. art. 1 (1). Pligten til at udpege et antal områder fremgår således direkte af konventionsteksten. Det afgørende for om pligten indtræder er imidlertid, at området er "suitable", jf. art 2(1). Der er vedtaget kriterier for vurdering af hvilke områder, der kan betegnes som sådan (The Criteria for Identifying Wetlands of International Importance), hvortil kommer Resolution VII.11, der, vedtaget med hjemmel i konventionens art. 6 (2) litra f, er udmøntet i et "Strategic Framework and guidelines for the future development of the List of Wetlands of International Importance of the Convention on Wetlands". Det fastlægges her, hvorledes ovennævnte kriterier skal anvendes. De kontraherende stater har altså en egentlig pligt til at arbejde for konventionens målsætninger herunder til at anvende de vedtagne kriterier for udpegning. Det er målsætningen at etablere et net af udpegede områder for hvert land, der fuldstændigt repræsenterer diversiteten af vådområder og deres væsentlige økologiske og hydrologiske funktioner. Dette mål skal ifølge ovennævnte vedtagne guidelines bl.a. nås ved følgende:
På denne baggrund kan det derfor antages, at de kontraherende stater egentlig har forpligtet sig til at udpege Ramsarområder ved at anvende de aftalte guidelines og i et omfang, der tilgodeser konventionens overordnede hensyn. Kortlægnings- og overvågningsforpligtelser Den selvstændige resolution VII.20, "Priorities for wetland inventory" pkt. 11 – 13 bygger på Recommendation 1.5 og opfordrer alle kontraherende stater til at prioritere opstilling af lister. Resolutionen er fulgt op af Resolution VIII.6, der antager "A Framework for Wetland Inventory" og gentager formuleringen fra resolution VII.20 pkt. 11:
Det følger heraf, at de kontraherende stater skal opgøre allerede eksisterende data og hvor sådan viden ikke foreligger tage skridt til at skaffe denne. Heri ligger altså implicit et krav om kortlægning af vådområder. Manglende fuldstændige opgørelser bør imidlertid ikke afholde kontraherende stater fra alligevel at udpege områder. Det må antages, at kravet om kortlægning også kan omfatte egentlige optællinger og registreringer af fugle, områder etc. Ovennævnte framework indeholder detaljerede retningslinier for hvorledes data bør opgøres. Det bemærkes, at der sondres mellem opgørelser, vurderinger og monitering. Opgørelse af data udgør således ikke monitering, selvom opgørelserne foretages med jævne intervaller. Som standard for indsamling og håndtering anbefales de kontraherende stater at anvende etablerede, anerkendte systemer. Det bemærkes, at kravet om opgørelser omfatter såvel allerede udpegede områder som potentielle Ramsarområder. Det bemærkes igen, at Ramsarkonventionen - også i relation til indsamling af data - for de marine områder har et begrænset anvendelsesområde, idet konventionen som nævnt kun finder anvendelse på områder på vanddybder ikke over 6 meter, jf. konventionens art. 1 (1). Beskyttelsesmål Beskyttelsesmålet for vådområder udpeget under Ramsar er ifølge konventionens præambel, "… to stem the progressive encroachment on and loss of wetlands now and in the future;". Vådområder skal her tolkes som beskrevet i konventionens art. 1 (1). Ifølge "Strategic framework for the list of wetlands of international importance", rummer formuleringen "to stem" også et ønske om at bevare global biologisk diversitet, og det er således også den diversitet, som vådområderne understøtter, der ønskes bevaret. Aktiv forvaltning af udpegede områder Konventionens artikel 3 (1) har følgende ordlyd:
Konventionen indeholder altså i sig selv et krav til en aktiv forvaltning af udpegede områder. De kontraherende stater er således forpligtede til i deres planlægning at fremme beskyttelsen af de udpegede områder. Ved Resolution 5.7 fra 1993 ("Resolution 5.7 on Management planning for Ramsar sites and other wetlands") er et annex med guidelines for forvaltning af områderne vedtaget ("Guidelines on Management Planning for Ramsar Sites and Other Wetlands"). Hensigten med forvaltningsplanerne er at tilgodese den biologiske diversitet og produktivitet, samtidig med at andre stakeholders i området tilgodeses. Resolution 5.7 er erstattet af Resolution VIII.14, der antager "New Guidelines for management planning for Ramsar sites and other wetlands", som er væsentligt mere nuancerede end de hidtidige guidelines. I dette forvaltningssystem ligger altså et processuelt krav om etablering af egentlige forvaltningsplaner for Ramsarområderne. De krævede planer vil imidlertid kunne indarbejdes i anden planlægning, herunder f.eks. i habitatdirektivets planer efter artikel 6(1), hvilket fremgår direkte af Resolution VIII.14:
Det anbefales endvidere i konventionens bestemmelse, at udnyttelsen af områderne sker på en økologisk fornuftig og bæredygtig måde, dvs. ved anvendelse af det såkaldte wise use-koncept. Der er udarbejdet guidelines til hvorledes wise use kan implementeres bedst muligt, herunder ved institutionel og legal implementering. ("Guidelines for the Implementation of the Wise Use Concept", annex til rekommandation 4.10 fra 1990). Det anbefales endvidere for hvert udpeget område at identificere prioriteringer for forvaltningen, hvilket formentlig forudsætter en positiv plan for hvorledes hvert område påtænkes forvaltet. Det bør erindres, at de nævnte guidelines ikke er bindende for de kontraherende stater. I relation til danske forhold må de antages at være en stipulering af hvorledes en bæredygtig udvikling af områderne allerede forvaltes, bl.a. i kraft af fuglebeskyttelsesdirektivet. Det bemærkes endelig, at der i konventionens art 4(2) er hjemmel til at ophæve et udpeget områdes status som Ramsarområde, hvor "urgent national interests" nødvendiggør dette. Der er således ikke som i habitatdirektivet en ubetinget pligt til at sikre udpegede områder, om end muligheden for at gøre indgreb i områder må antages at være relativt snæver pga. konventionens bindende karakter, jf. ovenfor. Kriterier for udpegning af beskyttede områder På den 7. konference for de kontraherende parter, 10.-18. maj 1999, tilsluttede Ramsarkonventionen sig, gennem Ramsar Resolution VII.11, listen "Strategic Framework and guidelines for the future development of the List of Wetlands of International Importance of the Convention on Wetlands". Denne rummer de udarbejdede kriterier samt retningslinier for udpegning af vådområder til brug for de kontraherende parter. Kriterierne falder i to grupper: Gruppe A som rummer et kriterium angående områder med repræsentative, sjældne eller enestående vådområder og gruppe B, som rummer syv kriterier angående områder af international betydning for bibeholdelse af biologisk diversitet. Gruppe A:
De kontraherende stater opfordres i forbindelse med dette kriterium til, indenfor deres territorium eller på internationalt niveau, at fastlægge biogeografiske regioner samt indenfor hver enkelt biogeografisk region at bestemme hvilke typer af vådområder, der findes, herunder hvilke områder, der fremstår som de bedste eksempler på de enkelte typer af vådområder. Disse typer er beskrevet i "Ramsar classification system for wetland type". Høj prioritet skal gives til vådområder, der spiller en vigtig hydrologisk, biologisk eller økologisk rolle for større floddeltaer eller kystnære økosystemer. Gruppe B:
Udpegningen af områder som understøtter globalt truede arter på et hvilket som helst stadium i deres livscyklus eller globalt truede økologiske samfund skal prioriteres højt, således at disse arters overlevelse samt bibeholdelsen af truede økosystemer sikres.
Med henblik på bevarelse af størst mulig biologisk diversitet skal de kontraherende parter under udpegningen af vådområder være specielt opmærksomme på følgende karakteristika ved mulige områder: Høj biologisk diversitet, tilstedeværelsen af endemiske arter, mængden af habitattyper, arter adapteret til det for området specifikke miljø og tilstedeværelse af sjælden biologisk diversitet eller biologisk diversitet karakteristisk for den pågældende biogeografiske region.
Høj prioritet skal gives til områder, hvor et stort antal populationer af migrerende eller mobile arter samles på bestemte stadier i deres livscyklus og til områder, der fungerer som tilflugtssteder under ikke gunstige forhold.
Dette kriterium vil være gældende for vådområder af varierende størrelse. Mens det ikke vil være muligt at give præcis vejledning om størrelsen af et vådområde, som falder ind under dette kriterium, skal et sådant vådområde dog bestå af en økologisk enhed og kan således være et stort vådområde eller bestå af flere mindre vådområder.
De kontraherende stater forventes i forbindelse med dette kriterium at bruge de internationale populationsestimater og 1 % grænseværdi, som opdateres og publiceres hvert tredje år af Wetlands International.
Under dette kriterium falder vådområder, som understøtter signifikante dele af oprindelige fiskearter, underarter, familier eller populationer. Det understreges, at der under udpegningen af områder skal tages hensyn til såvel den biologiske diversitet som til biodispariteten.
Med dette kriterium tages hensyn til vådområder, som ikke nødvendigvis fungerer som habitat for større populationer af fisk, men som understøtter vigtige økologiske processer for disse populationer. Der findes under Ramsar ingen lister over arter og naturtyper, som skal lægges til grund for udpegning af områder. Afsluttende og problematiserende Overordnet set er der med de fem nævnte regimer tale om meget ambitiøse tiltag for at beskytte diversiteten – også på det marine område. Samtlige regimer stiller bindende krav til medlemsstater og kontraherende stater, der tilsammen utvivlsomt vil yde et væsentligt bidrag til beskyttelsen. Som det fremgår af hver enkelt gennemgang, er systemerne ikke alle lige tilgængelige og den juridiske bundlinie kan kun sjældent udfindes præcist. Samtidig er mange problemstillinger endnu uafklarede, idet regimerne endnu er på et indledende stadium fsva. marine naturtyper. Det fremgår imidlertid samtidig af ovenstående, at der er adskillige overlap mellem de forskellige regimer, hvilket kun til dels løses af, at ikke alle regimerne opstiller præcise processuelle krav. Det er til belysning f.eks. udtrykkeligt fastslået fsva. Ramsarkonventionen, at forvaltningen kan omfattes af andre systemer, blot disse lever op til kravene i Ramsar, mens HELCOM så vidt ses endnu står uafklaret. Således vil stater i et vist omfang på en gang kunne opfylde sine forpligtelser efter flere regimer. Det må forventes, at der i stigende grad vil forekomme et politisk pres på systemerne for en koordination af såvel de kriterier, der skal ligge til grund for udpegningen som til kortlægning og forvaltning. Sådanne indikationer ses allerede i det EU-retlige system, hvor det forventes, at arbejdet indenfor OSPAR og HELCOM vil få stor betydning. For så vidt angår beskyttelsesmålene for de behandlede regimer, afspejler disse dels en opfattelse af, at de områder som udpeges til beskyttelsesområder - ideelt set - vil blive eller forblive uberørte, dels den mangelfulde viden som eksisterer fsva. en række processer i havet, herunder de komplicerede virkninger ned gennem økosystemerne, menneskelige aktiviteter forårsager. Med oprettelsen af beskyttede områder tilsigtes altså, at dyr og planter får refugier, hvor de kan leve under ideelt set uberørte forhold. Set ud fra et økologisk synspunkt er det imidlertid af stor betydning, at de enkelte beskyttelsesområder er af en vis størrelse og at de tilsammen danner et sammenhængende net, for således at opretholde en høj artsrigdom og sikre interaktioner mellem de enkelte områder. Betydningen af et sådant net af beskyttelsesområder fremgår også i de enkelte konventionstekster, men de kriterier som regimerne opstiller er rettet mod de enkelte beskyttelsesområder og kun delvist mod det netværk af områder, som disse tilsammen danner. Det kan derfor anbefales, at der i det videre arbejde med beskyttelse af marine områder i højere grad arbejdes mod en mere sammenhængende beskyttelse. Denne anbefaling skal ses i sammenhæng med ovennævnte overlap mellem de enkelte regimer. Det bør altså tilstræbes at søge såvel legalt som indholdsmæssigt kohærente systemer. For så vidt angår påvirkningen og den effektive beskyttelse af områderne efter udpegning, venter imidlertid for de marine områder et større koordinationsarbejde, idet der endnu er uafklarede flader mod anden international lovgivning, herunder særligt fiskeri, men også andre aktiviteter som skibsfart og råstofindvinding mv. Det kan f.eks. ikke forventes at samtlige områder benævnes PSSA under IMO. I EU’s Fiskeriforordning (Rådets forordning (EF) nr. 2371/2002 af 20. december 2002 om bevarelse og bæredygtig udnyttelse af fiskeressourcerne som led i den fælles fiskeripolitik) findes navnlig i kapitel II hjemmel til at regulere fiskeriet under hensyntagen til f.eks. biodiversiteten, men hvorledes denne mulighed reelt kan omsættes særligt udenfor søterritoriet, må endnu anses uafklaret. Afgørende er imidlertid, at der er en øget opmærksomhed på problemstillinger vedrørende marine beskyttelsesområder og at der – i alt fald teoretisk – foreløbigt findes nogle af de nødvendige redskaber til regulering. Som nævnt udestår meget imidlertid endnu. Endelig må det anses som en forudsætning, for at beskyttelsen af områderne får den nødvendige juridiske gennemslagskraft, at mere håndfaste beskyttelsesmål snarest formuleres og indarbejdes i flest mulige planer på andre sektorområder. Oversigt over anvendte dokumenter Fuglebeskyttelsesdirektivet / Habitatdirektivet
Figur 1.
© Informasjonsavdelingen, Nordisk Råd & Nordisk Ministerråd, København 2004 |